国际标准支撑公共政策
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2015年4月,ISO/IEC发布了题为《采用和引用ISO/IEC标准支撑公共政策》的报告,旨在向公共政策制定者展示采用和引用ISO/IEC标准支撑公共政策倡议的益处,推动标准制定组织和公共政策制定者之间的对话交流,以期产生良好的协同效应。

1 公共政策与国际标准程序正义的高度契合

公共政策确立了国家、社会和公民之间利益关系的基本原则、基本制度和基本措施,标准则能够为公共政策一般性规定的具体实施提供具有可操作性的技术支撑。然而,公共政策与标准的这一关系并不是天然的,制定并不断完善公共政策采用标准机制是现代标准化政策和标准化立法的重要内容。2015年4月,ISO/IEC(国际标准化组织/国际电工委员会)发布了题为《采用和引用ISO/IEC标准支撑公共政策》(Usingand Referencing ISO and IEC Standards to Support PublicPolicy)(以下简称《报告》)的报告,《报告》旨在向公共政策制定者展示采用和引用ISO/IEC标准支撑公共政策倡议的益处,推动标准制定组织和公共政策制定者之间的对话交流,以期产生良好的协同效应。

1.1 公共政策与国际标准程序正义的高度契合

公共政策程序正义的工具性价值主要通过程序本身的自治、理性选择等功能,发现并实现公共利益。《报告》指出良好的公共政策和良好的标准化实践的共同特征包括:公开、透明、有效、全球相关、共识和引入专家意见等。公共政策与国际标准程序正义的高度契合为国际标准支撑公共政策提供了可能,二者程序正义的高度契合主要表现在以下几个方面。
  1. 公共政策和国际标准都强调利益相关方参与决策
    在公共政策制定过程中,公民有权提出公共政策议程设置,并参与决策讨论,决策结果应体现公民理性协商所达成的共识。其中,任何与公共政策存有利害关系的主体均有机会提出维护其利益的主张和证据,以及反驳对方提议的理由和证据。ISO/IEC标准是在多个利益相关方环境中制定的,标准制定程序是向所有利益相关方开放的。通过利益相关方的充分讨论来影响最终结果是ISO/IEC标准制定的基本原则。
  2. 公共政策和国际标准都要充分表达利益相关方的利益诉求
    公民在参与公共政策制定过程的地位是平等的,强调参与公共政策制定主体的利益诉求均应在公共政策中得到同等的表达,而不能偏向表达经济地位强大主体的利益。由于运作资金来源于成员会费和标准销售收入,ISO/IEC标准的制定可保障利益相关方参与程序的费用很低,并尽可能避免由外部方赞助或直接注资产生不良影响的风险,力求平等且真实地表达利益相关方的利益诉求。
  3. 政府在公共政策和国际标准制定中均应秉持价值中立性
    在公共政策制定过程中,政府必须在各种相互竞争的利益诉求中保持价值中立,并为不同利益诉求和价值取向提供平等协商的平台和机会。当然,政府并非没有立场,作为一种公共权力,政府负有回应公共需求的职责。政府在标准化活动中扮演着参与者、购买者和协调者角色,政府不宜扮演标准制定者角色,政府可以通过参与国际标准化活动表达其立场。因此,《报告》强调政府应积极参与国际标准化活动,以表达其期望通过ISO/IEC标准支撑其公共政策的愿望,并向其他利益相关方展示国际标准与公共政策之间的关系。
  4. 公共政策决策程序和国际标准制定程序均强调自治性
    公共政策决策的结果不产生于程序之前或程序之中,而是由程序协商的结果最终决定。程序具有开放性的结构,又具有自我约束的效应,程序通过促进意见疏通,加强理性思考,扩大选择范围,以及排除外部干扰等来保证决策的成立和正确性。ISO/IEC标准制定程序的自治性是通过其健全的组织结构和严谨的工作程序实现的。《ISO/IEC导则第1部分:技术工作程序》强调ISO/IEC标准制定程序以现代技术和计划管理、协商一致、纪律以及成本效益为基础。组织结构包括技术管理局及其咨询组、首席执行官、技术委员会与分技术委员会及其主席和秘书处、编辑委员会、工作组、项目组、特别工作组,以及技术委员会之间的联络等。标准制定程序包括预阶段、提案阶段、准备阶段、委员会阶段、询问阶段、批准阶段、出版阶段等。此外,会议程序与语言以及申诉程序也是保障ISO/IEC标准制定程序自治的重要制度设计。因此,ISO/IEC标准在全球范围内获得了较高的公认度和权威性。《报告》也指出,ISO/IEC品牌被世界各地许多国家的标准用户所认可,IEC/ISO标志意味着质量、信心、可靠、信任和安全。

1.2 采用国际标准支撑公共政策的效益

根据WTO技术性贸易壁垒协定(TBT协定)第2.4规定,各成员国应使用国际标准作为其制定技术法规的基础,除非国际标准对技术法规达到的合法目标无效或不适应。TBT协定附件3《关于制定、采纳和实施标准的良好行为规范》第F款规定,各成员国的标准化机构应将国际标准作为其制定标准的基础,除非国际标准对计划制定标准的目标无效或不适应。TBT协定强调国际标准制定的6个原则,即透明、开放、公正和共识、有效和相关、一致以及解决发展中国家关切问题。《报告》指出,ISO/IEC遵循这六项核心原则规范标准化行为,这意味着公共政策制定者可放心采用ISO/IEC标准来支持其公共政策倡议,而不必担心造成不必要的技术贸易壁垒。
此外,《报告》指出公共政策采用ISO/IEC标准可以获得以下效益或优势:(1)无论应用于一个发达经济体还是发展中国家,ISO/IEC标准均可对消费者提供同等水平的保护。(2)遵从ISO/IEC标准,供应商可以向不同市场提供产品,降低市场低效性,促进法规符合性,并扩大中小企业进入市场的机会。(3)ISO/IEC标准反映全球商定的最佳实践,并作为新技术和创新实践传播的工具。(4)通过国家公共咨询程序,经修改或者不经修改,ISO/IEC标准能够成为各成员国的国家标准。进而在公共政策中引用该国家标准时,就会降低政策制定者进一步磋商的需要。(5)ISO/IEC标准可用于符合性评估,以提高产品、系统、流程、服务和员工的信心。

2 路径与方法

2.1 国际标准支撑公共政策的路径

在技术法规中引用标准是标准支撑公共政策的常用方式,也是公共政策制定者采用标准的主要方式。但是,ISO/IEC标准还可以支撑超越立法行为的政策行为。因此,国际标准支撑公共政策可以通过立法行为和政策行为两种路径实现。
立法行为包括:法律(或国会法案);技术法规(支持法律要求)等,与安全、保证、健康、社会保障或环境等公共职责相关;其他行为,包括规则、通知、指令、决议授权。政策行为包括:优先资助;激励制度;宣传活动;公共采购;行为规范。
例如:在欧盟更新的企业社会责任(CSR)2011-14战略中,欧盟委员会表示该战略的实施会参考ISO26000社会责任指南,并请欧洲大型企业在制定实现企业社会责任方法时参考这一标准。再如:加拿大政府向采用系统和流程提高能源绩效的行业组织提供拨款,该资金是认证发生的费用,包括能源基准开发、能源利用评估、能效监测和报告、专业培训等。要成为有资格获得该拨款的公司必须执行CAN/CSA ISO50001能源管理系统标准,并向加拿大自然资源部(NRCAN)提交能源绩效改进计划。
国际标准还可以帮助公共政策制定者和承包商使用最好经验调整其采购系统,使其公平、公正、透明和有竞争力,并获得成本效益。政府采购是创建、管理和实现合同的过程,涉及从项目或产品确认到征求和评估投标报价,再到授权和实施合同,并确认符合要求的所有步骤。由于政府是商品和服务主要购买方,在公共采购中采用国际标准是政策制定者实现特定政策目标的一个有力方式。例如:日本政府通过由政府、企业和市民共同制定的“环保产品和服务采购推广基本政策”来推动低环境影响的材料、元件、产品和服务的综合采购计划。截至2014年,该政策框定了267项环保产品,引用了72项JIS标准(日本工业标准)作为测试和产品标准,其中包括多项已在全国范围内采标成为JIS标准的ISO/IEC标准。

2.2 国际标准支撑立法的方法

在决定采用国际标准支撑立法要求后,政策制定者会主要考虑以下几个问题:ISO/IEC国际标准的采用是强制的(提供唯一的解决方案)还是自愿的(提供一种可能的解决方案)?为确保标准适用和解决需求,要采用何种级别的检查?是对整个标准的引用还是可选择部分引用?如ISO/IEC国际标准被修改,如何使立法保持最新?这涉及立法引用标准的方法问题。立法引用标准一般有两种情况,一是直接引用,二是间接引用。
直接引用意味着直接将特定标准编号和名称引用在一项法律条文里,这种方法通常用于支持强制使用标准。因此,如果监管机构想采用ISO/IEC标准并保留可选性,即作为解决方案之一来帮助符合法规,立法措词必须是严谨的。
直接引用标准应避免法律条文中的标准重复,并获得版权使用许可。在仅有标准的一部分支持一项法规时,可以引用某些部分,甚至是一个标准的单独条款。对于注明日期的直接引用,意味着采用的只是一个特定版本的标准,通过精确说明采用符合管理要求的技术解决方案,有助于法律确定性。对于不注明日期的直接引用,法规只引用指定标准的编号和名称,而没有日期,这种方法更加灵活。当一个引用标准被修订的情况下,法规本身并不需要改变,引用会自动对应标准的最新版本,因而成为全球商定的最佳做法。
间接引用并不将标准规定或引用在立法条文中,而是通过列表形式将标准汇编在立法文本之外的官方文件中。
通过这种方式,由监管机构认为合适的标准列表通过监管机构控制的官方程序进行编辑和公布。如果一个标准被修订或修改,则没必要修改法律文本,只需修改列表。标准列表也可以包括标准的公布日期,以保证法律的确定性,并表明一个特定版本的有效性。这样一个确认引用的列表需要通过一个网站或其他方式来保持最新,并方便用户使用。这种模式已在欧洲广泛应用,被称为“新方法”(NewApproach)。

3 相关机制

3.1确保无委托立法责任

在技术监管中采用ISO/IEC标准并不意味着监管机构将立法责任授权给其他方,监管机构仍有权随时改变或升级其法规。如果一个标准失去支撑相关法规实施的有效性时,监管机构可取消该标准的引用。技术监管中引用ISO/IEC标准仅意味着监管机构充分利用国际标准资源达致其政策目标。
ISO/IEC标准的制定是专业群体和不同国家之间共同协商的过程,他们代表的可行性解决方案是利益相关方广泛协商的结果。这对各国政府将ISO/IEC标准应用于技术监管活动中具有先天优势。但是,当一个标准适用于监管目的时,监管机构应确保该标准适合用于监管目的,特别是要充分考虑产品、国家或地区具体情况,以及监管目的所带来的风险。

3.2 维护程序

ISO/IEC技术委员会定期审查标准,对标准的有效性及其实施效果进行跟踪和评估,对标准进行及时的修订或修改,始终保持标准是最新和最先进状态的,以反映该领域技术的最佳实践。公共政策制定者将ISO/IEC标准应用于其技术监管活动时,也应关注标准的时效性,以确保其所引用的标准是最先进的,能够有效支撑监管目标的实现。公共政策制定者可以开发程序,以协助他们监控政策中引用标准的状态。监控内容可能包括更新、修订和撤销等状态,使监管当局能够采取适当行动。此外,公共政策制定者可以用其他方式随时了解这些变化,如:参与ISO/IEC相关技术委员会。

3.3 符合性评估

符合性评估是决定产品、服务、流程、系统和人员是否符合规定要求的手段。根据不同的产品体系、人员与检验标准,公共政策制定者和监管机构可能要求符合性评估的程序由供应商、采购方、监管机构或由一个独立的符合性评估机构来执行。符合性评估包括第一方符合性评估、第二方符合性评估和第三方符合性评估3种形式。
在某些情况下,公共政策制定者可能希望有更高可信度级别的符合性评估结果。这可能涉及特定的技术监管要求,该符合性评估机构的能力是需要正式认可的。除其他方法以外,这种能力可以通过独立认可机构(通常由政府建立)的认可来证明。当监管机构进行符合性评估活动,或将符合性评估活动委派给独立的第三方时,他可以被认为是第三方。建议作为第三方的监管机构为具体的符合性评估活动采用国际标准化组织/合格评定委员会(ISO/CASCO)制定的相关标准。ISO/IEC制定了一系列国际标准和指南(ISO/CASCO工具箱),以确保国际标准可比性和可信度符合性评估。这些文件所包含的标准代表了关于符合性评估最佳实践构成的国际共识,使用这些文件意味着促进国际兼容性和避免贸易技术壁垒。

3.4 市场监督

市场监督是一个国家质量与安全架构的重要组成部分,这可以通过前市场(pre-market)评估和后市场(post-market)监管程序来实现。ISO/IEC标准可以通过提供一套所有市场参与者都了解的要求,来促进市场监督。
通过前市场评估,公共政策制定者有机会提前得到产品负责方提供的数据,并确定该产品是否符合法规中引用的标准或符合性评估程序。市场后监管可以通过各种机制进行,包括市场产品的检验和测试;检查产品或随附文件的要求标识;供应商跟进符合性评估程序的有效性;供应商生产流程质量体系的验证;供应商的电子和文字记录检查;不良事故向监管机构的强制报告;不合格产品的纠正措施等。

4 提升我国公共政策执行力

目前,欧、美、日等市场经济体制发达国家和地区已在民间标准化活动和政府公共政策的制定与实施之间建立起了良好互动关系。在我国,未来以团体标准为主体的民间标准化活动将获得巨大发展,政府主导制定标准的角色将不断弱化,利用国际标准支撑公共政策的制定与实施将成为现阶段和未来我国标准化政策和标准化立法的重要课题。复制粘贴到微信后台素材管理的编辑器中即可。

4.1 充分利用国际标准资源,降低规制成本

政府规制成本包括会计成本和隐性成本,会计成本表现为政府为执行规制政策所投入的预算经费。隐性成本由直接成本和间接成本构成,前者是企业或消费者为遵守规制政策所支付的各种直接费用,后者是企业或消费者为满足规制要求将有限资源从其他用途中转移出来,导致资源配置的低效率,进而降低企业生产率所导致的成本。充分利用国际标准,可以有效降低规制成本。从政府角度来看,将获得各利益相关方一致认可的国际标准采用至规制政策制定和实施过程中,可以降低规制政策事前磋商成本和执行成本;从企业和消费者角度来看,由于企业和消费者也作为重要利益相关方参与了国际标准的制定,国际标准也表达了他们的利益诉求,因而也会降低企业和消费者遵循规制政策的成本。因此,我国政府和立法者应意识到国际标准给公共政策的制定与实施带来的巨大效益,充分利用国际标准资源,降低规制成本,提高规制效益。

4.2 积极参与国际标准制定,表达利益诉求

政府以与其他市场主体平等的身份参与标准化活动是市场经济的常态。美国《联邦参与制定和采用自愿一致标准及合格评定活动》(OMB通告A-119)明确政府参与标准化活动的目的在于“减少制定或维护政府专用标准”“目标的实现,如米制测量的广泛应用,环境可靠和效能材料、产品、系统或做法的采用,以及公共健康和安全的提高”。《报告》强调各国政府应积极参与国际标准化活动,以向其他各方表达其利益诉求,并与其他各方协商一致制定国际标准。我国政府亦应积极扮演国际标准化活动参与者角色,充分表达自己在国际标准化活动中的利益诉求。国际标准化活动不仅是各利益相关方协商一致的过程,也是各国利益博弈和均衡的过程,利益诉求在国际标准中的充分表达,也为发挥国际标准支撑国内公共政策的制定与实施奠定了基础。

4.3 健全采用国际标准机制,完善配套制度

国际标准与公共政策是两套不同的治理机制,需要相应机制和配套制度将二者进行科学嫁接,将国际标准采用至公共政策之中,实现国际标准支撑公共政策的目标。在我国,从理论上讲,国际标准支撑公共政策有两方面路径,一是直接采用,即公共政策直接采用国际标准;二是间接采用,即先将国际标准采为国家标准,公共政策再采用国家标准。关于将国际标准采用为国家标准,我国已经制定了《采用国际标准管理办法》,对采用国际标准的原则、方法与促进措施做了规定。总的来看,我国公共政策采用标准的机制与路径还不畅通,严重制约了充分利用标准资源支撑公共政策的制定与实施。因此,一方面,应借助标准化体制改革机遇,将公共政策采用标准制度法制化,为推动各领域公共政策与标准的结合提供法律依据。既要制定实体性规范,即确定哪类立法可以采用标准,又要完善程序性规定,即对立法采用标准形成程序制约。另一方面,打通标准制定与合格评定机制,实现采用标准与合格评定机制的无缝对接,为标准支撑公共政策的制定与实施提供配套机制保障。因为在确认立法规制对象是否符合标准时,需要合格评定机制的支撑,标准与合格评定机制不能人为割裂开来,否则标准仅停留在书本上。
本文作者:于连超 逄征虎
原载:《标准科学》2016年第12期
上载于:2017-1-16 11:33:32

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