团体标准维度探析及其实施条件
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团体标准是我国标准化改革进程中的创新机制,同时也是市场经济中产业发展不断提质增效的产物。《中华人民共和国标准化法(修订草案)》将团体纳入标准化法体系,赋予其法律地位,因而从多维角度入手厘清团体标准制定主体、特点。同时,为了更好地发挥团体标准在资源配置中应有的功效,拟提出几点实施意见。

——基于《中华人民共和国标准化法(修订草案)》的思考

传统标准组织制定的标准由于周期长、速度慢等原因,已经不能满足现有市场的需求,企业要想迅速打开市场则需要制定新的技术规范和及时、有效的标准。因此,团体标准应运而生,它不仅仅是标准化工作的机制创新形式,同时也是市场发展到一定阶段的产物,是我国标准化改革的重要内容。2016年3月国务院公布了《中华人民共和国标准化法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《修订草案》) 公开征求意见的通知,其中已经出现了对团体标准的相关规定。2017年2月22日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,审议通过了该草案,并决定将其提请全国人大常委会审议。由此可见,团体标准的发展将迎来真正的春天,政府主导的单一标准供给模式终将被打破。但是,实践中如何确定团体标准的维度?要想持续、健康、有效地实施团体标准,还需要完善哪些条件?这是我国标准化改革进程中需回答的问题。

1 团体标准维度分析

在团体标准创新实践初期,2003~2004年,国家标准化管理委员会曾鼓励制定协会标准,主要是以中国标准化协会为试点;2006年,国家标准化管理委员会提出的《实施标准战略的十二项重点保障措施》中也明确提到要确立团体标准法律地位,同时也鼓励企业要创新技术,将技术融入行业标准、协会标准或企业联盟标准中;2010~2012年国家标准化管理委员会又鼓励创建和发展联盟标准,这些都是在标准化改革过程中的积极尝试。2014年国家标准化管理委员会在全国标准化工作会议上,将“培育发展社会团体标准”作为我国标准化改革的五大主要方向之一。2015年3月,国务院发布了《深化标准化工作改革方案》(以下简称《改革方案》),方案中提到目前我国现行的标准体系为单一的政府供给模式,应当转变为由政府主导制定的标准和市场自主制定标准共同构成的新型标准体系;团体标准和企业标准属于市场自主制定的标准。该方案可谓正式提出了“团体标准”这一概念。

1.1 团体标准相关研究的不同表述

由于团体标准的发展在我国尚处在初级阶段,哪些主体适合制定团体标准,哪些标准种类适合作为团体标准都在摸索中实践,因此,团体标准就有了不同的表述和称呼。总结过去学者对团体标准的相关研究以及实践中标准化创新走在前面的一些省市对团体标准的管理可以发现,与团体标准相关的研究对其表述和称呼主要有“企业联盟标准”“产业联盟标准”“联盟标准”以及“(社会)团体标准”等。
  1. 企业联盟标准
    企业联盟标准,顾名思义,是由企业为主导,由多个企业联合协作、开发制定的标准。但根据实践中的一些规定,企业联盟标准的主体不仅有企业,也包括了其他组织。如:《深圳市企业标准联盟管理办法》(2009)、《山东省企业联盟标准管理办法(试行)》(2012)、《汕头市企业标准联盟管理办法》(2013)等,都规定了制定联盟标准的主体“企业标准联盟”,包括“企业或其他组织发起成立的法人或非法人组织”。
  2. 产业联盟标准
    产业联盟标准,从狭义上来说,可以理解为“块状产业或一定区域内的企业或组织结盟共同发起制定的标准”;从广义上理解,则并不局限于相对聚集的产业。如:《南昌市产业联盟标准管理办法》(2010)、《西安高新区管委会关于扶持产业联盟标准的管理办法》(2010)等都用了“产业联盟标准” 的称呼,但实际上并没有对产业范围进行限制,并且联盟的主体也较为宽泛,包括了“企业、高校、科研机构或其他组织机构”。
  3. 联盟标准
    学理上以“联盟标准”为称呼的研究也较多,定义也不尽相同。例如:认为“联盟标准一般指已经形成了相对聚集的区域或块状产业,区域内已有一定数量的企业生产同类产品,由区域内的行业协会或有一定数量的企业自愿结盟发起,共同起草、制定并承诺执行的标准。”或者认为“联盟标准是指在块状产业内一定数量的企业自愿结盟发起,共同起草、制定并承诺执行的标准,以标准为纽带促进各企业变分散发展为整体发展的一种模式。”还有一些实践工作者认为,“联盟标准是多个组织(企业)为了共同目的,以获得局部最佳次序或最大合法利益,在某个产业、特定地域或管理领域共同制定并自愿实施的标准。”另外,如:《宁波市联盟标准与标准联盟组织管理办法》(2013)规定了,“联盟标准是指行业协会(商会)、产业(企业)联盟或其他组织,在同一产业(区域)组织多个企业或相关组织,为满足生产、经营、服务需要,共同制定和使用的一种规范性文件,包括具有共性要求的技术、管理和工作标准”。
  4. (社会)团体标准
    使用(社会)团体标准称呼的多认为其是一种总称。大致可分为3种不同表述:一是,认为(社会)团体标准包括协会标准、联盟标准等;二是认为团体标准亦称联盟标准、协会标准;三是认为团体标准制定主体可以包括行业协会、学会、联合会等社会团体以及联盟组织制定的标准。
从以上分析中可以看出,“企业联盟标准”“产业联盟标准”“联盟标准”“社会团体标准”虽然称呼不同,但学理和实践中并未对其做明确区分和比较,其表达的内容有交叉也有重合或有包含关系,也有的将其视为同一对象进行混用。从主体上来说,有的只谈到了企业,有的则认为联盟包括企业以及其他相关团体;从内容上来说,主要的不同点则为联盟所涉及的产业是否只应限定于块状产业或者说同一区域的产业,除此之外,其他的表述基本相同。

1.2 《修订草案》中团体标准相关规定解析

标准化法《修订草案》第十三条规定:“依法成立的社会团体可以制定团体标准,供社会自愿采用”;以及第十四条规定:“企业和企业间联盟可根据需要自行制定企业标准。”如果按照文义解释的方法,根据第十三条的规定可以得出团体标准的制定主体被限制为“社会团体”。同时“社会团体”的限定为“依法成立”,如果对其进行严格的字面解释的话,这里的“社会团体”应当是指依据《社会团体登记管理条例》的规定所成立的社会团体。另外,根据第十四条的规定,企业标准的制定主体为“企业”和“企业间联盟”。企业标准制定主体为“企业”自然毋庸置疑,而“企业间联盟”就值得推敲了。如果从“企业间联盟”概念出发,联盟的形式有很多种,可以是依据企业间协议所形成的私团体,其联合起来制定标准是为了在市场上获得竞争优势;也可以是开放式的联盟,不仅为了企业的利益,同时也有利于整个产业的发展,并且董事会、章程、会员制等作为组织框架,其实质已经符合了社会团体的要求,如闪联联盟、半导体照明联盟等等。那么,立法之所以这样规定,用意何在呢?根据李克强总理在常务会议上的讲话以及国务院发布的《改革方案》中都提到了,鼓励“发展团体标准”,在标准制定主体上,“鼓励具备相应能力的学会、协会、商会、联合会等社会组织和产业技术联盟协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的标准”,这里文件中用到的是“社会组织”和“产业技术联盟”;随后,在2016年3月质检总局、国家标准委发布的《关于培育和发展团体标准的指导意见》中提到“具有法人资格和相应技术能力的学会、协会、商会、联合会以及产业技术联盟等社会团体可协调相关市场主体自主制定发布团体标准,供社会自愿采用”。“社会组织”的用词已经改为“社会团体”,“产业技术联盟”也纳入到了社会团体的范围之内。具言之,具有法律地位团体标准至少要符合3个条件,即:法人资格、相应技术能力、社会团体的法律规定。
综上分析,标准化法《修订草案》中将团体标准界定为依法成立的社会团体制定的标准,实际上是对团体标准的主体进行了限制,只有符合社会团体资格的主体制定的标准才具有团体标准的法律地位。

1.3 团体标准之我见

本文认为,团体标准不应局限于狭义的社会团体制定的标准,其主体应当包括具备相应能力的社会组织和产业联盟。
目前,我们国家对社会团体的管理存在很多问题,仅将团体标准制定主体规定为社会团体,会限制很多民间组织的发展,无法形成充分自治的团体是无法充分发挥社会和市场活力的,因而应尽快加强对社会团体管理的改革。另外,将产业联盟规定为团体标准制定主体是符合团体标准发展之初的逻辑的。团体标准的形成和发展离不开经济转型过程中产业集群和战略联盟的发展,正是有了企业间合作形成联盟,才有了联合制定标准的形式和意愿。那么,产业联盟如何界定,是不是只有具备法人资格,形成社会团体资格联盟才可以制定团体标准?本文的观点是否定的,产业联盟应当包括企业间的联盟,以及企业为主体联合其他科研机构等组织组成的联盟。多个企业之间联合形成联盟,依据契约关系制定标准是产业发展以及市场竞争中的重要环节。依据标准化法《修订草案》中规定,此时企业间所指定的标准属企业标准,但严格来说,企业标准所代表的单独一家企业的利益而企业间联盟所代表的是一个联合体,并非单独一个企业的行为,反而与团体标准发展的目的更具有一致性,所以企业间联盟制定的标准归为团体标准更为符合。

1.4 团体标准的特点

基于以上分析,团体标准是由具备相应能力社会组织或者产业联盟制定的标准。具有非官方性, 即非正式、非经过官方认可的标准,主要以标准组织或联盟内部共识为主要基础;具有灵活性,即制定程序更加灵活,标准的立项、编写、批准等都可自行决定,因此,制定速度也要比政府制定的标准快得多;具有先导性,即能够快速反映市场中对标准的需求,推动市场中新技术发展,纳入先进技术内容,对整个相关行业都具有引领先导作用。那么,社会组织和产业联盟作为团体标准制定的两大主体,除了以上的三大共性外,二者有何不同呢?以下将分别对其分析。
  1. 社会组织制定的标准
    社会组织通常是指在政府和企业之外,针对社会某个领域提供相关社会服务,并且具有非营利性、非政府性、志愿性、公益性等特点的组织机构。在不同语境下,有时也称非营利性组织、第三部门、非政府组织等。根据社会组织自身的相关属性,本文认为,社会组织制定的标准具有公共性、中立性。社会组织属于民间组织,不隶属于政府部门,其内在驱动力不是权利原则,也不是追求利润,其体现着志愿服务的理念以及利他主义、互助主义。因此,社会组织制定的标准不仅只是以促进某一产业或某项技术的发展创新、提高经济效益为目的,同时也要本着维护公共利益,兼顾各方利益,保护消费者的宗旨,是具有公共性和中立性的。
  2. 产业联盟制定的标准
    产业联盟制定的标准主要是以企业为主导,是企业之间联合开发制定的标准,其效力来源则是基于企业间所形成的契约关系。由于企业是市场主体,追求利益是其本质特征,多个企业的联合自然也具有“经济人”的本性,其代表的是标准联盟成员的利益,通过制定和实施标准不仅达到推广联盟的技术、提高联盟相关产业效益的目的,同时也为了提高本组织的市场竞争力,最终获得最大的经济利益。因此说,产业联盟制定的标准不同于社会组织制定的标准,不可能要求其本着“最佳公共利益”的目的,其具有独占性、非中立性。

2 团体标准法律地位确认

随着我国经济环境的不断变化以及经济结构调整、产业转型升级,企业联合、协同发展能够减少成本、集聚人才、拓展市场份额,从而获得有效的市场竞争优势。因而,团体标准尤其是以产业联盟形式发展的联盟标准如雨后春笋般蓬勃发展。但在发展初期,团体标准并没有法律地位,原标准化法规定了我国标准体系分为国家标准、行业标准、地方标准及企业标准四级。将团体标准纳入我国标准化体系弥补政府制定标准滞后等缺陷,形成政府主导制定标准和团体标准的共治,符合我国社会主义市场经济发展的要求。

2.1 团体标准法律地位缺失导致不利影响

团体标准程序的灵活性以及高效性适应了新兴技术领域的发展,不仅实现了产业结构升级及先进技术的推广,同时能够促使行业良性竞争,规范市场秩序。虽然团体标准在实践中获得了较好的发展,但是,是否拥有合法的法律地位直接关系到行为主体享有权利和承担义务的资格以及法律行为的有效性。团体标准法律地位的缺失将导致其在实践发展中的诸多不利。例如:就产业联盟标准来说,联盟标准的制定通过契约的方式达成合意,但契约结构治理模式是一种相对松散的模式,对联盟组织的约束力有限,联盟标准法律地位不明确,也会出现联盟企业内部“搭便车”的现象。再者,法律地位缺失也会影响标准的权威性。目前,我国社会治理环境还在发展完善中,社会组织在社会和经济发展中还没有充分发挥出应有的潜能,一些国内检测机构不承认社团类标准,不采用非政府标准作为符合性监测依据,从而影响到团体标准的社会认可度。

2.2 团体标准弥补了标准化体系的不足

将团体标准纳入标准化法框架,赋予其合法地位,放开标准制定主体的限制,让更多的标准制定主体参与其中以实现标准化体制的创新。如此,在各个主体的试错和探索过程中,既符合标准创新的不确定性特征,又能够生产出更为高水平的标准,使得标准在满足政府公共利益的同时也能满足市场和社会的多样化需求。单一政府主导标准已经无法适应时代的变迁。首先,政府作为公权力的实施者,根本没有精力制定全面合适的标准,如果在标准领域的权力过于宽泛,其结果就是“费力不讨好”。其次,政府主导标准多要求具有稳定性,但是新的行业需求和技术变化则需要更多具有灵活性和变动性的秩序。再者,由于国家标准、行业标准、地方标准的制定主体所代表的利益不同,实践中,经常有同一领域的标准矛盾和冲突,使得标准无法有效执行。因此,对于属于市场和社会治理的标准领域,政府应当转变原有的标准管理模式,交由市场和其他社会主体来实现,这样才能激发促进标准创新,满足市场新变化的需求,激励标准的执行。例如:美国的行业标准组织可谓是世界上最为活跃的,在美国标准体系中大部分标准都是由协会、联盟等组织制定的。美国国家标准与技术研究院(NIST)第806号特别出版物《美国标准组织活动》提供的数据显示,美国目前已制定了93,000项标准,其中,美国的协会、联盟等民间标准化组织共制定了49,000项标准。因此,标准化法《修订草案》终于不负众望地将“团体标准”纳入了法定框架范围内,为团体标准的进一步发展奠定了基础。

3 团体标准有效实施的条件

团体标准在全国的发展方兴未艾,是我国标准化战略里不可缺少的竞争工具。国家层面上,标准体制的改革为全面深入发展团体标准创造了条件;地方层面上,为贯彻落实改革目标也在不断积极探索。但是,新机遇往往也是新挑战,团体标准的发展还面临着诸多问题。如标准制定主体自身缺乏主动出击市场的动力和积极性以及相关配套制度不完善等等。因此,团体标准要想得到有效实施,还需要以下几个方面的完善。

3.1 坚持以市场需求为导向,调动主体积极性

按照我国原有标准化体系对标准制定主体的定位,其已经不能适应当今经济社会科学发展的需要,但是这种指导思想仍然占据着一席之地。企业及社会组织等标准制定的市场主体缺乏标准制定的动力和积极性。实践中,有些地方甚至出现了,已经有协会等社会组织制定了标准,但是由于企业不重视,协会标准影响力有限、社会不关注,以致于当协会标准发布之后,还在努力争取将协会标准上升为行业标准,甚至是国家标准,这其实是不符合标准化改革方向以及国际惯例。这种现象也说明了我国政府和社会组织的职能关系还没完全理顺。因此,要明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围, 形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力,建立第三方评估机制,建立健全统一开放、平等竞争的市场游戏规则,从而推动经济体制的变革与转型。
标准是市场经济有序化发展的重要技术基础,是促进产业快速发展的技术支撑,由市场机制自由决定产生的标准更能把握市场的动向,满足市场中标准的实际需求。政府应当从原来的制定所有公共标准及什么都管的角色转换为有针对性地管理并提供服务的角色上来,对于那些市场不愿意、不适宜提供的基础性标准,如:保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全等方面的标准则由政府负责制定、管理;其他一些标准则由市场主体自主决定,通过市场竞争获得竞争优势以及利益博弈的策略进行选择,标准制定者和使用者利益的一致性能够快速实现团体标准的更新,靠市场机制激发主体的积极性。

3.2 完善社会团体管理体制,激发社会组织活力

社会组织参与公共服务和社会管理,能够有效弥补公共服务及社会管理“市场失灵”和政府“缺位”,形成多元主体的共同参与,发挥创造性,激发社会活力,形成社会管理和服务合力。因此,建立现代化、科学化的社会组织新体制,是实现社会良治、充分发挥社会组织在社会治理结构中主体作用的组织和体制基础。但是,目前我国社会组织的发展还不成熟,如与政府具有“依附关系”、社会公信度低、追逐市场利益等等问题,导致那些具有标准制定能力的社会组织包括专业的学会、研究会、联合会或者行业协会等无法发挥出作为标准制定市场主体的功能。因此,激发社会组织活力,发挥其中介、桥梁的作用,也是团体标准实施的关键外在条件。

3.3 政府扶持引导,实施合理培育政策

在标准竞争中,企业或者社会组织通过市场力量形成标准联盟,制定团体标准。除了这种自发形成联盟力量外,实践中,政府扶持引导,融合资源,鼓励相关主体联合形成标准联盟的形式也是标准联盟产生和发展的途径。政府的重视与支持,更易引起企业的重视,最终共同推进团体标准在社会中形成的认知度。另外,政府本身就负有责任建立和维持健全的宏观调控体系,通过财政、金融以及其他各种手段调控社会经济活动,促进整个社会经济平衡与稳定的发展。团体标准无疑是政府在标准化改革过程中,通过产业和竞争政策干预市场的良好政策工具,有效的标准化政策可以促进产业发展和升级转型。企业良好的标准意识、标准化基础工作以及产、学、研鼓励措施都能助推团体标准的形成和发展。目前,在一些地方的区域名牌、集群品牌等评审中,标准化工作都已列入了评审考核项目中,作为区域品牌评审的考核要素之一。此外,合理的补贴鼓励政策能够帮助解除标准联盟成立时的博弈困境,提高企业积极性,是推广对团体标准认知的有效手段。但应注意规范政府资助的扶持方式,利用专项自主的统筹管理,帮助企业对资助方式形成合理预期,使扶持效果最大化;再者,团体标准的形成也涉及不同企业间的协作,完善配套政策法规,充分保护各方合理利益,最终满足团体标准健康发展对体制的需求。

3.4 政策法律化,构建《团体标准促进法》

政府制定一些相关产业政策,实质上是对经济活动的适当干预,在充分尊重市场机制的前提下,弥补市场的一些缺陷。目前,我国政府对团体标准的发展虽然有一定的重视,并且一些地区也制定了相应的管理办法,但是仍然缺乏配套的政策体系,并且很多好的政策难以落到实处。因此,本文建议将一些基础性政策上升到法律层面,以保障相关政策充分有效地贯彻落实。但是,将产业政策法律化、付诸法律的表现形式,并非“立法万能论”的宣扬,而是全面依法治国的必然要求,它的立法目的就是“为了国民经济的健康发展”。首先,将促进经济发展的一些方针原则上升为法律形式,能够规范并保障政府制定实施产业政策的行为。这不仅体现出政府干预或调控行为的法治要求,同时也是防止行政专权的必要手段。因此,政策的法律化意义重大。其次,产业政策法律化可以使政策不再是笼统的、宣示性的倡导,而是转化为具有法律属性,明确权利(力)义务的行为规则,不仅提高了政策的可操作性,也提升了效力阶层,更具权威性。再者,国际上,一些发达国家都非常重视建立和推行法制化的产业立法制度。例如:日本颁布了《工矿业技术研究组合法》《共同技术研究促进法》等法律以支持专业团体协会、学会、联盟制定的标准,是最早运用产业政策,促进产业结构改造升级,实现工业化的国家。
市场经济同时也是法治经济,政府的调控手段也必须在法律的框架下行使,促进型立法是政府积极介入经济和社会发展的重要体现,是对市场失灵进行补正的立法,更多的是强调政府的服务功能。因此,构建团体标准相关的促进型立法,规范、加大政府的扶持力度,可以更好地鼓励、引导企业联盟标准健康发展。首先,从立法名称来说,本文建议拟用《团体标准促进法》,因为社会组织和产业联盟制定的标准,都属于团体标准,其有一脉相通的地方,具体不同的发展模式和要求可由下位法予以细化,本法可作为团体标准发展的总纲领和总章程。制定《团体标准促进法》,总的来说,要以“促进”为根本目的和原则,在法律规范的设计上要着重体现,要把管理和监督作为促进和保障的补充,不能本末倒置。从内容上来说,作为位阶较高的全国统一立法,应当较为丰富和完善,发挥促进型立法应有的功能。

4 结语

传统行业的市场经营模式、需求人群、市场环境已发生变化,引进新技术、改进及创新产业结构是企业再次“突围”的必经之路。尤其是在科技信息领域,标准是科技进步与创新的重要标志,而团体标准是标准化创新实践的结果,是市场主导形成的标准必将顺应我国标准化改革创新的发展。在标准化法《修订草案》中虽然确立团体标准的法律地位,但本文认为仍有需完善的空间,建议将第十三条修改为:“依法成立、具备相应专业能力的社会组织和产业联盟可以制定团体标准,供社会自愿采用。团体标准的制定工作由国务院标准化行政主管部门规范、引导和监督。”第十四条第一款修改为:“国家鼓励企业制定严于国家标准或者行业标准、地方标准的企业标准。企业可根据需要自行制定企业标准。
本文作者:韩子燕、李键
原载:中国标准化
上载于:2017-8-15 16:42:30

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